Gestioni associate: dieci domande e dieci risposte

Riporto di seguito un’intervista di dieci domande che ho proposto ad Augusto Sacchi in materia di funzioni associate.

1)     QUALI NORME DI LEGGE IMPONGONO AI COMUNI DI ASSOCIARE OBBLIGATORIAMENTE LE FUNZIONI FONDAMENTALI?

La gestione obbligatoriamente associata delle Funzioni fondamentali è prevista dall’art. 14, commi da 25 a 31, del D.L. n. 78/2010, convertito con modificazioni dalla L. 122/2010. Ulteriori modifiche sono intervenute a seguito del D.L. n. 98/2011 (Manovra di Luglio) e D.L. n. 138/2011 (Manovra di Agosto).

2)     QUALI SONO LE FUNZIONI DA ASSOCIARE?

Le funzioni fondamentali sono definite – in modo provvisorio – dalla L. n. 42/2009, art. 21, comma 3 e sono le seguenti:

a) funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall’ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge;

b) funzioni di polizia locale;

c) funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l’edilizia scolastica;

d) funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;

e) funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell’ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato;

f) funzioni del settore sociale.

Per l’elenco completo dei servizi che compongono una Funzione si rinvia all’art. 2 del D.P.R. n. 194/1996

3)     A QUALI ENTI SPETTA L’OBBLIGO DI ASSOCIARE LE SEI FUNZIONI FONDAMENTALI?

L’obbligo riguarda due tipologie di comuni:

a)      i comuni con popolazione  superiore a 1.000 e fino a 5.000 abitanti,esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole;

b)      i comuni che fanno tuttora parte o che facevano parte di una comunità montana, con popolazione stabilita dalla legge regionale e comunque inferiore a 3.000 abitanti.

4)     ENTRO QUANTO TEMPO DEVONO ASSOCIARSI?

Due Funzioni vanno associate obbligatoriamente entro il 31 dicembre 2011;

Le restanti quattro Funzioni entro il 31 dicembre 2012.

5)     CON QUALI STRUMENTI?

Anche in questo caso si prevedono due sole forme di gestione associata:

a)      le Convenzioni, ex art. 30 del TUEL n. 267/2000;

b)      le Unioni dei Comuni, ex art. 32 del TUEL n. 267/2000;

 6)     QUALE RUOLO DEVONO SVOLGERE LE REGIONI IN TALE CONTESTO?

Le regioni hanno compiti importanti nel definire tre questioni di loro competenza, previste dall’art. 14 del DL 78/2010:

1)      comma 28 = stabilire il limite di abitanti per i comuni montani soggetti ad obbligo (comunque inferiore a 3.000 ab);

2)      comma 30 = stabilire la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento dei servizi sulle materie di competenza regionale;

3)      comma 31 = stabilire il limite demografico limite che i comuni soggetti ad obbligo devono raggiungere nella gestione delle funzioni fondamentali se diverso da 10.000 ab. Per tale adempimento le regioni hanno due mesi di tempo dalla data di approvazione della legge di conversione (entro il 17 novembre 2011).

 7)     COSA CAMBIA AL PERSONALE INTERESSATO ALLA GESTIONE ASSOCIATA IN CASO DI CONVENZIONE (EX ART. 30 TUEL) O IN CASO DI UNIONE (EX ART. 32 TUEL)?

a)      In caso di gestione tramite convenzione (art. 30) il personale comunale coinvolto viene «distaccato ai soli fini gestionali e per la durata della convenzione» al servizio associato. Il distacco funzionale non modifica lo stato giuridico ed economico del dipendente presso l’amministrazione di appartenenza, sulla quale continua ad incombere l’obbligo retributivo (fisso ed accessorio) e contributivo. Con la convenzione viene disciplinato, in modo distinto, il rapporto organico (o di impiego) e il rapporto funzionale (o di servizio) dei dipendenti  interessati. Il rapporto organico resta in capo al Comune di appartenenza, mentre il rapporto funzionale sarà di competenza del Servizio associato.

b)      In caso di gestione tramite Unione dei Comuni (art. 32) il personale viene trasferito dai comuni a seguito della gestione associata della Funzione a cui sono preposti. Ulteriore personale (in genere non addetto alle Funzioni associate) è possibile reperirlo tramite assunzioni a tempo indeterminato o determinato; mobilità da altri enti; comandi; utilizzo del comma 557, art. 1, L. 311/2004; convenzione ex art. 14 CCNL 22/01/2004. Nelle Unioni i dipendenti trasferiti con i servizi che si associano, diventano, a tutti gli effetti, dipendenti del nuovo ente e la procedura di trasferimento è disciplinata dall’art. 31 del D.Lgs. n. 165/2001 (Testo Unico del Pubblico Impiego), rubricato «Passaggio di dipendenti per effetto di trasferimento di attività».

  8)     COSA SONO LE FACOLTA’ PREVISTE DALL’ART. 14 DEL CCNL 22/01/2004 E QUELLE DELL’ART. 1, COMMA 557, DELLA LEGGE 311/2004?

 L’art. 14 del CCNL 22/01/2004 prevede che gli enti locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati, personale assegnato da altri enti, per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza. La convenzione definisce, tra l’altro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario settimanale d’obbligo, la ripartizione degli oneri finanziari e tutti gli altri aspetti utili per regolare il corretto utilizzo del lavoratore. La utilizzazione parziale, che non si configura come rapporto di lavoro a tempo parziale, è possibile anche per la gestione delle funzioni e dei servizi ex art. 30 TUEL. I lavoratori utilizzati a tempo parziale possono essere anche incaricati della responsabilità di una posizione organizzativa nell’ente di utilizzazione o nei servizi convenzionati. In questo caso la retribuzione di posizione può essere elevata sino a €. 16.000,00 annui e la retribuzione di risultato sino al 30% della retribuzione di posizione.

 L’art. 1, comma 557, della Legge 311/2004 (finanziaria 2005), è una norma speciale che consente ai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, alle Unioni dei comuni, alle comunità montane e ai consorzi di servirsi dell’attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni. L’orario giornaliero e settimanale non potrà superare, nel cumulo dei due rapporti, la durata massima consentita dall’art. 3 del D.Lgs. n.66/2003 e smi (h. 36+12).

Sull’argomento, per approfondimento, si rinvia alla lettura:

– del parere del Consiglio di Stato, Sez, I, n. 2141 del 25/05/2005;

– della circolare n. 2 del 21/10/2005 del Ministero dell’Interno;

– del parere del Dipartimento della Funzione Pubblica n. 34/2008.

 

 9)               IN QUALE SANZIONE INCORRONO I COMUNI SE NON PROCEDONO ALL’ASSOCIAZIONE DELLE FUNZIONI ENTRO I TERMINI PREVISTI DALLA LEGGE?

La norma, per ora, non prevede sanzioni dirette – a parte le non trascurabili responsabilità di natura contabile con la corte dei conti – ma si da abbastanza per scontato che la sanzione verrà presto introdotta con una norma specifica.

 

10)           I COMUNI PIU’ GRANDI NON SONO INTERESSATI ALL’ASSOCIAZIONE DELLE FUNZIONI E DEI SERVIZI?

L’applicazione pratica della norma chiama in causa – inevitabilmente – anche i comuni con più di 5.000 abitanti (o 3.000 nelle zone montane). Per queste ragioni:

a)   territorio omogeneo e area geografica con comuni soggetti a obbligo;

b)   funzionalità dei servizi;

c)   economicità e razionalizzazione;

d)   per la presenza negli enti un po’ più grandi di professionalità valide e sperimentate.

 

I comuni più grandi (soggetti a pesanti tagli dalle varie manovre degli ultimi due anni), dovranno “mettersi in gioco” sin da subito all’interno del territorio di riferimento, valutando con i comuni “soggetti a obbligo”, le eventuali Unioni e/o Comunità Montane, le soluzioni e le opportunità più valide in termini di:

– efficacia ed efficienza dei servizi;

– razionalizzazione e snellimento delle strutture;

– capacità di generare economie di scala e contenimento delle spese.

 

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Un pensiero su “Gestioni associate: dieci domande e dieci risposte

  1. Massimo dice:

    Voglio ringraziarti per questa esaudiente pubblicazione. Non potevo fare a meno di approfondire questo argomento a causa dell’intento normativo, in capo al Ministero dell’interno, di superare le difficoltà legate alla frammentazione dei piccoli comuni per la razionalizzazione della spesa e per il conseguimento di una maggiore efficienza dei servizi, attraverso le disposizioni obbliganti dell’art. 14. c. 28 del D. L. n. 78/2010 nei confronti degli enti locali, che sono purtroppo ancora attuali, viste le continue proroghe concesse proprio ai comuni chiamati in causa. Devo sostenere un concorso pubblico a breve, e imbattendomi negli articoli del capo V del Titolo II del TUEL, sono inciampato, non casualmente, nella gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali. Grazie a queste dieci domande/risposte, ho capito meglio il contenuto normativo del nostro ordinamento, che risulta sempre di difficile interpretazione. Anche se qualche riforma ha portato negli anni qualche modifica, come ad esempio la legge n. 56 del 2014 sull’organizzazione interna delle unioni, la legge n. 158/2017 con l’art. 13 sui piccoli comuni che esercitano obbligatoriamente la forma associata ecc., la sostanza non è cambiata. Ancora l’ordinamento, non prevede un’azione sanzionatoria vera e propria alla luce dell’ultimo decreto legge c.d. “Milleproroghe” (D.L. 215/2023), che ha ridefinito il termine di applicazione dell’obbligo associativo al 31 dicembre 2024. Grazie ancora per aver condiviso queste informazioni, hai colmato il mio dubbio sulle modalità applicative sulle convenzioni ( quelle disposte nell’art. 30 del TUEL) e hai confermato ciò che conoscevo sulle sanzioni per gli enti inadempienti, in quanto non sono riuscito a trovare niente di diverso al riguardo oltre a quello presente nella risposta alla domanda numero 9.

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