Gli incarichi dirigenziali al Segretario Comunale

Sull’ultimo numero di Personale News, Silvia Salvai ha commentato un parere del Ministero dell’Interno sulla possibilità di attribuire incarichi dirigenziali ai Segretari Comunali e Provinciali.

Riporto di seguito l’articolo.

1. L’argomento dibattuto.

Il parere del Ministero dell’Interno datato 9 ottobre 2012[1], emesso su richiesta del Dipartimento della Funzione Pubblica, a seguito di un esposto presentato da un Consigliere comunale contro il proprio, Comune, riapre il dibattito sull’annosa e mai risolta questione della legittimità o meno dell’affidamento, da parte del Sindaco, di incarichi dirigenziali al Segretario comunale.

Il tema, oggetto di periodici pareri ministeriali e di numerose pronunce della magistratura amministrativa e del lavoro, torna prepotentemente di attualità a seguito della recente entrata in vigore del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174[2] (convertito in legge 7 dicembre 2012, n. 213) e della legge 6 novembre 2012, n. 190[3], che individuano il Segretario comunale quale soggetto centrale del sistema dei controlli interni finalizzati a garantire la regolarità amministrativa e contabile degli atti nonché della prevenzione ed eventuale denuncia del reato di corruzione nelle sue diverse sfaccettature.

Al di là dell’oggettiva irrazionalità del sistema, che assegna pesanti responsabilità in materia di controlli sostanziali ad un funzionario pubblico privo della garanzia di stabilità del proprio rapporto di lavoro – in quanto soggetto a nomina, e conseguente revoca, da parte del capo dell’amministrazione destinataria dei controlli che dovrebbe imparzialmente e serenamente esercitare – non si può non rilevare che le recenti norme, emanate dal legislatore in tema di controlli interni ed anti-corruzione, impongono l’aggiornamento delle riflessioni sulla questione dell’affidamento di incarichi gestionali al Segretario, anche in considerazione del fatto che, fino ad oggi, non è stata individuata una soluzione univoca e condivisa.

2. Gli incarichi aggiuntivi: norme e CCNL.

 La norma di riferimento, alla base della diffusa scelta organizzativa di attribuire funzioni gestionali al Segretario comunale, è l’articolo 97, comma 4, lettera d) del TUEL, secondo la quale ad esso competono le funzioni specificamente elencate nell’articolo stesso, nonché tutte quelle che gli vengano attribuite dallo Statuto, dai regolamenti o gli siano conferite dal Sindaco.

A questa previsione – molto ampia ed idonea, di per sé, a fondare normativamente l’attribuzione pressoché illimitata di compiti e funzioni di varia natura – fa da contrappeso, come opportunamente sottolineato dal parere ministeriale, l’articolo 1 del contratto collettivo nazionale integrativo di lavoro dei Segretari comunali del 22 dicembre 2003 (accordo n. 2)[4] che, nel declinare le condizioni oggettive e soggettive necessarie a giustificare la maggiorazione dell’indennità di posizione disciplinata dall’art. 41 del CCNL stipulato il 16 maggio 2001 (quadriennio normativo 1998/2001)[5], prevede espressamente, tra le condizioni soggettive, il conferimento di incarichi gestionali, precisando che “occorre che gli stessi siano conferiti in via temporanea, e dopo aver accertato l’inesistenza delle necessarie professionalità all’interno dell’ente”.

La disposizione contrattuale richiamata, travalicando il contenuto letterale dell’art. 97, comma 4, lettera d), del TUEL, che non prevede limiti di sorta, introduce quindi i principi di “temporaneità” ed “eccezionalità” dell’attribuzione di funzioni gestionali al Segretario, in base all’assunto che le stesse spettino, in via principale e prioritaria, ai dirigenti o ai responsabili degli uffici e servizi.

3. L’interpretazione ministeriale e le considerazioni che discendono dalla recente normativa.

 Nel senso esposto al precedente paragrafo 2. si è espresso, più volte, il Ministero dell’Interno; dapprima con la circolare n. 1/1997 del 15 luglio 1997 – all’indomani dell’entrata in vigore della legge 15 maggio 1997, n. 127[6] – e poi con successivi pareri, in linea di massima conformi a quello in commento, che devono tuttavia essere contestualizzati e riferiti alla situazione specifica, di volta in volta, rappresentata nel quesito proposto.

Generalmente, infatti, i pareri ministeriali sul punto si esprimono in merito a contesti organizzativi caratterizzati dalla presenza di figure dirigenziali, escludendo, in tali casi, la possibilità di attribuire al Segretario funzioni gestionali.

La motivazione di fondo di tale esclusione è rinvenuta, sostanzialmente, nella previsione dell’art. 97, comma 4, del TUEL che assegna al Segretario comunale il compito di sovrintendere e coordinare i dirigenti, salvo nel caso in cui sia presente, nella compagine organizzativa, il Direttore generale. La titolarità delle funzioni di coordinamento e sovraintendenza – in cui molti ricomprendevano, già prima dei più recenti interventi normativi, l’attività di controllo – porterebbe automaticamente ad escludere, secondo questo orientamento, lo svolgimento diretto di funzioni dirigenziali per manifesta incompatibilità dei diversi ruoli.

Questa posizione risulta rafforzata in tutti quei contesti organizzativi nei quali al Segretario comunale, in virtù delle sue funzioni di coordinamento e sovrintendenza dell’attività dei dirigenti, viene assegnato il compito di partecipare o presiedere l’organismo di valutazione – comunque configurato e denominato – e in quelli nei quali da esso dipenda l’ufficio o unità organizzativa deputata al controllo di gestione.

Da ultimo, la scelta del legislatore di individuare il Segretario comunale quale cardine del sistema dei controlli interni e del complesso e ambizioso meccanismo previsto dalla legge 190/2012 in materia di contrasto alla corruzione all’interno degli enti locali, rende sempre meno difendibile la scelta di affidare ad esso funzioni gestionali.

È infatti evidente che il Segretario comunale che svolga nell’ente il ruolo di primo attore nel sistema dei controlli non può essere coinvolto nell’attività di gestione, pena il venir meno delle condizioni di terzietà ed imparzialità che una seria e completa attività di controllo impongono; l’alternativa non può che essere di mettere in conto ed accettare l’inaccettabile, e cioè che una fetta più o meno consistente dell’attività dell’ente – quella affidata alle competenze gestionali del Segretario – sia sottratta al controllo, non potendo lo stesso soggetto rivestire, contemporaneamente, la qualità di controllore e controllato.

 4. Le situazioni concrete.

Le provvisorie conclusioni appena sopra delineate, che cercano di ricostruire il quadro normativo di riferimento in un’ottica sistematica, si scontrano con la pluralità di situazioni concrete che i diversi assetti organizzativi degli enti presentano, nell’ambito dei quali coesistono scelte e soluzioni che, seppure censurabili sotto il profilo teorico, costituiscono spesso, nei fatti, l’unica soluzione possibile.

é il caso degli enti di minore dimensione demografica che, spesso, non hanno nei propri ruoli dipendenti dotati della preparazione e della competenza necessarie ad assolvere alle funzioni previste dall’articolo 107 del TUEL (Funzioni e responsabilità della dirigenza), ma anche – oggi – situazione che riguarda gli enti più grandi, dotati di dirigenza, complice la difficoltà o l’impossibilità di provvedere alla sostituzione del personale a qualsiasi titolo cessato, stante il persistente blocco del turn over e l’obbligo di riduzione della spesa di personale.

A questo proposito occorre sottolineare che la giurisprudenza amministrativa che ha avuto occasione di esprimersi sulla questione – ancorché abbastanza articolata e non univocamente orientata – risulta, in linea di massima, possibilista nell’ammettere l’attribuzione di funzioni gestionali al Segretario, soprattutto se, a monte, vi sia un atto di natura regolamentare dell’ente attributivo della competenza.

In questo senso la recente sentenza del Consiglio di Stato, sezione V, 29 novembre 2012, n. 6061[7] che – nel rispondere ad una censura del ricorrente che lamentava l’illegittimità dell’atto di nomina della commissione di gara per incompetenza del Segretario comunale che vi aveva provveduto, stante l’asserita riserva di competenza dirigenziale – ha respinto la doglianza (invero frettolosamente e senza dilungarsi in motivazioni), ritenendo legittimo l’operato dell’ente “atteso che l’art. 24 del Regolamento comunale dei contratti attribuisce tale prerogativa al segretario comunale e non invade la sfera di competenza della dirigenza, perché ai sensi dell’art. 107 del TUEL, il segretario esercita ogni altra funzione assegnatagli dallo statuto o dai regolamenti e ai sensi dell’art. 97 possono essergli attribuite anche funzioni gestionali”.

Nella stessa direzione, ma con specifico riferimento ai Comuni di minore dimensione demografica – in applicazione di quanto previsto dall’articolo 109, ultimo comma, del TUEL – arresti giurisprudenziali più datati, secondo i quali “In generale é altresì pacifico che al segretario comunale – il quale svolge funzioni di assistenza giuridica nei confronti degli organi dell’Ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti – non sono affidati compiti di amministrazione c.d. attiva, limitandosi egli (cfr. art. 97 c. 3 T.U.E.L.) a sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e a coordinarne l’attività qualora non sia stato nominato un direttore generale. Tale attribuzione di competenze nettamente separate risulta però per ovvie ragioni temperata nei comuni di minori dimensioni demografiche, generalmente privi di personale di qualifica dirigenziale. Prevede infatti l’art. 109 c. 2 T.U.E.L. che nei comuni privi di dirigenti le funzioni dirigenziali possono essere attribuite ai responsabili degli uffici oppure demandate al segretario comunale, in applicazione dell’art. 97 comma 4 lettera d) a mente del quale appunto il segretario comunale esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia. Ne consegue che legittimamente nel comune di … – nel cui organico non figura personale di livello dirigenziale – la responsabilità operativa delle diverse aree in cui si articola la struttura organizzativa è stata attribuita al segretario comunale, il quale dunque risulta competente ad adottare i relativi provvedimenti ad efficacia esterna.[8]“

 5. Le possibili conclusioni.

 Cercando di trarre delle conclusioni e, nei limiti del possibile, fornire dei suggerimenti operativi, si può prudentemente e provvisoriamente riassumere la questione con i seguenti assunti:

–         l’articolo 97, comma 4, lett. d) del TUEL, nell’autorizzare gli enti locali ad attribuire – mediante norme statutarie o regolamentari o provvedimenti sindacali – funzioni aggiuntive al Segretario comunale, consente, senza limiti apparenti, l’attribuzione ad esso di funzioni dirigenziali;

–         negli enti di minori dimensioni demografiche l’articolo 109 del TUEL rafforza questa possibilità, prevedendo espressamente che, in assenza di figure dirigenziali, il Sindaco possa conferire le funzioni ed i compiti di gestione, indicati nell’articolo 107, al Segretario comunale;

–         il contratto collettivo di lavoro integrativo dei Segretari comunali del 22 dicembre 2003 introduce i concetti di “temporaneità” ed “eccezionalità” della scelta organizzativa di avvalersi del Segretario comunale per lo svolgimento di funzioni gestionali, sottolineando che le stesse debbono essere conferite, in via prioritaria e quando ciò sia possibile, ad altri soggetti;

–         l’attribuzione di funzioni gestionali al Segretario, quale scelta organizzativa permanente, è ammessa senza particolari limitazioni da una parte della giurisprudenza, soprattutto – ma non solo – negli enti di minori dimensioni demografiche; deve tuttavia essere coordinata con la necessità di evitare l’inopportuna ed illegittima sovrapposizione del ruolo di controllore e di controllato;

–         nel caso in cui la scelta organizzativa porti a propendere per l’attribuzione di significative funzioni dirigenziali al Segretario comunale, occorrerà individuare un altro soggetto, interno od esterno, a cui attribuire i compiti di coordinamento e responsabilità dei controlli interni, sia sotto il profilo dei controlli di regolarità amministrativa e contabile (con particolare riferimento al controllo successivo oggi richiesto dall’articolo 147-bis del TUEL, dopo la novella del d.l. 174/2012), sia sul piano degli adempimenti per il contrasto alla corruzione. La scelta potrà ricadere su una unità organizzativa interna dotata delle necessarie competenze giuridiche, laddove esista (ad esempio) l’avvocatura interna o l’ufficio legale oppure su un organismo esterno gestito in forma associata;

–         va sempre tenuto presente che l’ordinamento degli enti locali prevede, da tempo, la possibilità di avvalersi di forme associative di varia natura, per l’esercizio associato di servizi e funzioni; pertanto, l’assenza di professionalità idonee a svolgere le funzioni dirigenziali all’interno dell’ente, a giustificazione dell’attribuzione delle stesse al Segretario comunale, é oggi difficilmente invocabile, in via definitiva, anche negli enti di minore dimensione demografica.