Il Comune di Rivolta d’Adda rivolge, alla sezione regionale Lombardia della Corte dei Conti, i seguenti quesiti:
“1) se – ai fini del computo del montante delle facoltà assunzionali residue del Comune, parametrate ad una riduzione della spesa sostenuta, secondo legge, ‘nell’anno precedente’ e riferite dunque alla somma delle cessazioni relative alla disciplina del turn-over e non utilizzate medio tempore – sia necessario impegnare contabilmente la quota delle risorse inerenti alle facoltà assunzionali che di anno in anno si liberano ovvero sia a tal fine sufficiente una qualche forma di ‘prenotazione’ ‘ai soli fini del disposto di cui all’art. 1, comma 557, della legge 27/12/2006, n. 296’;
2) se – in considerazione del cumulo delle quote accantonate per due cessazioni di personale, avvenute rispettivamente nel 2012 e nel 2014 – sia possibile utilizzare la suddetta spesa accantonata per procedere ad un’assunzione nel corso dell’anno 2015”.
2) se – in considerazione del cumulo delle quote accantonate per due cessazioni di personale, avvenute rispettivamente nel 2012 e nel 2014 – sia possibile utilizzare la suddetta spesa accantonata per procedere ad un’assunzione nel corso dell’anno 2015”.
La sezione risponde con la deliberazione n. 214/2014/PAR del 15 luglio 2014, nei seguenti termini, offrendo una disamina delle sole questioni generali ed astratte sottese ai suddetti quesiti.
“… si deve ricordare che la Sezione delle Autonomie di questa Corte, con la deliberazione n. 27/SEZAUT/2013/QMIG, interpretando la normativa oggetto del presente parere, in una fattispecie però diversa, ha affermato il principio di diritto, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge n. 174 del 2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 213 del 2012, secondo cui ‘(l)’art. 16, comma 31 del d.l. n. 138/2011, che ha esteso, anche ai comuni con popolazione compresa tra i 1.001 ed i 5.000 abitanti, l’obbligo di riduzione della spesa di personale di cui all’art. 1, comma 557, della l. n. 296/2006, è norma di stretta interpretazione, pertanto l’importo previsto per assunzioni programmate, ma non effettuate, non può incrementare virtualmente il livello della spesa di personale da prendere in considerazione per l’anno di riferimento’.
Tuttavia, nel caso di specie, non si verte in una fattispecie di comparazione fra aggregati di spesa disomogenei, come in quel caso (dove, nello specifico, si affrontava il problema relativo alla comparabilità fra spese per il personale effettive e spese per il personale ‘virtuali’, cioè tali da considerare anche la spesa per le assunzioni programmate, ma non ancora effettuate), ma in un’ipotesi di accantonamento di risorse, anno per anno, ad opera dell’ente locale, al fine di procedere ad un ‘utilizzo congiunto’ di dette risorse accantonare per una nuova assunzione che assorba il montante delle facoltà assunzionali residue.
Tuttavia, nel caso di specie, non si verte in una fattispecie di comparazione fra aggregati di spesa disomogenei, come in quel caso (dove, nello specifico, si affrontava il problema relativo alla comparabilità fra spese per il personale effettive e spese per il personale ‘virtuali’, cioè tali da considerare anche la spesa per le assunzioni programmate, ma non ancora effettuate), ma in un’ipotesi di accantonamento di risorse, anno per anno, ad opera dell’ente locale, al fine di procedere ad un ‘utilizzo congiunto’ di dette risorse accantonare per una nuova assunzione che assorba il montante delle facoltà assunzionali residue.
2.- Quanto al merito della prima questione – relativa alla necessità, ai fini dell’impiego congiunto, di un impegno contabile della quota delle risorse inerenti alle facoltà assunzionali che di anno in anno si liberano ovvero alla sufficienza, a tal fine, di una qualche forma di ‘prenotazione’ per il soddisfacimento ‘del disposto di cui all’art. 1, comma 557, della legge 27/12/2006, n. 296’– si deve preliminarmente muovere da una ricostruzione del quadro normativo rilevante e della giurisprudenza di questa Corte in materia.
2.1.- L’art. 1, comma 557, della legge n. 296 del 2006, evocato dal Comune istante, stabilisce che ‘(a)i fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento: a) riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l’obiettivo di ridurre l’incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organici; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali’. Dalla prospettazione, in fatto ed in diritto, del richiedente, s’evince dunque che la disposizione da esso in realtà considerata, nel formulare il parere, è invero non quella prima riportata, quanto piuttosto l’art. 76, comma 7, del decreto legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 e successivamente modificato, il quale stabilisce, fra l’altro, che: a) è “’atto divieto agli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 40 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente’; b) ‘(p)er gli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti sono ammesse, in deroga al limite del 40 per cento e comunque nel rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno e dei limiti di contenimento complessivi delle spese di personale, le assunzioni per turn-over che consentano l’esercizio delle funzioni fondamentali previste dall’articolo 21, comma 3, lettera b), della legge 5 maggio 2009, n. 42’ (tale comma è stato ora abrogato dall’art. 3, comma 5, del D.L. n. 90 del 2014, al momento non ancora convertito in legge).
L’art. 14, comma 9, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122 del 2010, ha disposto che tali disposizioni si applicano ‘a decorrere dal 1° gennaio 2011, con riferimento alle cessazioni verificatesi nell’anno 2010’.
2.2.- Al riguardo, si deve rilevare che questa Sezione, in riferimento a disposizioni che parametrano la riduzione alla spesa di personale all’ ‘anno precedente’, ha affermato, anche in riferimento a Comuni sottoposti al Patto di Stabilità, una siffatta possibilità di cumulo, ritenendo che si possano riportare all’anno successivo eventuali margini di spesa originati da cessazioni di personale non utilizzate nell’anno precedente (deliberazioni nn. 167/2011/PAR, 451/2012 e 18/2013/PAR di questa Sezione; cfr. Sezioni Riunite, in sede di controllo, deliberazione n. 52/CONTR/10). Tuttavia, in relazione a disposizioni che invece considerano un anno specifico come termine di paragone, dette pronunce hanno invece affermato l’opposto principio, dato che, in tali ipotesi, è il legislatore ad individuare un anno specifico come termine di raffronto (v. ancora deliberazioni nn. 167/2011/PAR e 18/2013/PAR di questa Sezione).
2.3.- Sulla base del tracciato quadro normativo e giurisprudenziale, si deve ritenere che a tali fini non sia necessario che l’ente locale proceda, anno per anno, ad uno specifico impegno delle somme liberate dal mancato impiego delle facoltà assunzionali residue determinate dalla disciplina vincolistica del turn-over (cfr. deliberazione n. 2/2012/PAR della Sezione regionale di controllo per la Basilicata).
Infatti, da un lato, l’impegno, che costituisce la prima fase del procedimento di spesa, postula, secondo l’art. 183, comma 1, del T.U.E.L., un’obbligazione giuridicamente perfezionata, mentre in virtù del blocco del turn-over (e del connesso progressivo cumulo delle facoltà assunzionali negli anni) l’assunzione potrebbe intervenire anche a distanza di tempo rispetto al momento in cui le risorse si liberano (ciò sia pure ammettendo una nozione ampia di obbligazione presupposta all’impegno, cfr. in tal senso la Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato di questa Corte, deliberazione n. SCCLEG/15/2012/PREV); l’assunzione, al limite, potrebbe anche non intervenire del tutto.
Ne consegue che la minore spesa per il personale verificatasi nell’anno, al termine dello stesso, si traduce in una economia che va a migliorare i saldi di finanza pubblica. Infatti, secondo l’art. 190, commi 2 e 3, T.U.E.L., ‘(l)e somme non impegnate entro il termine dell’esercizio costituiscono economia di spesa e, a tale titolo, concorrono a determinare i risultati finali della gestione’; esse non possono essere iscritte fra i residui passivi.
In tal modo si realizza la finalità stessa delle misure di contenimento della spesa di personale, rivolte, oltre a ridurre le rigidità di bilancio, a realizzare un intervento che, anche alla luce degli obblighi assunti dall’Italia in sede europea, abbia effetti positivi immediati sugli equilibri delle pubbliche finanze.
Verificatasi dunque la vacanza d’organico non sostituita secondo il coefficiente di turn over dell’anno, l’ente locale dovrà programmare in termini amministrativi la futura assunzione, che potrà però realizzarsi, nel rispetto della disciplina vincolistica delle assunzioni a quel momento vigente, laddove nell’anno dell’assunzione sia possibile iscrivere nel relativo bilancio la spesa.
Nel caso in cui il procedimento assunzionale non si perfezioni nell’anno nel cui bilancio preventivo è iscritta la previsione di spesa, potrà trovare applicazione, anche in via analogica, la disposizione di cui all’art. 183, terzo comma, ultimo periodo, del T.U.E.L., articolo secondo cui: a) ‘durante la gestione possono anche essere prenotati impegni relativi a procedure in via di espletamento’; b) ‘(i) provvedimenti relativi per i quali entro il termine dell’esercizio non è stata assunta dall’ente l’obbligazione di spesa verso i terzi decadono e costituiscono economia della previsione di bilancio alla quale erano riferiti, concorrendo alla determinazione del risultato contabile di amministrazione’; c) ‘(q)uando la prenotazione di impegno è riferita a procedure di gara bandite prima della fine dell’esercizio e non concluse entro tale termine, la prenotazione si tramuta in impegno e conservano validità gli atti ed i provvedimenti relativi alla gara già adottati’.
4.- Sulla base dei principi delineati, è possibile dare risposta anche al secondo quesito posto.
Peraltro, al riguardo, si richiama l’attenzione su quanto ora previsto – sia pure in via provvisoria, non essendo ancora intervenuta la necessaria conversione in legge – dall’art. 3, comma 5, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, in vigore dal 25 giugno 2014.
Secondo tale previsione – che ha anche abrogato l’art. 76, comma 7, del decreto legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008 e al contempo ha dettato nuovi vincoli per le assunzioni negli anni 2014 e 2015 – ‘(a) decorrere dall’anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile’.
Laddove il decreto legge sia convertito, il Comune istante dovrà infatti dare applicazione anche a tale ultima disposizione.
5.- Spetta al Comune di Rivolta d’Adda, sulla base dei principi espressi dalla giurisprudenza contabile, oltre che da questo stesso parere, valutare la fattispecie concreta al fine di addivenire, nel caso di specie, al migliore esercizio possibile del proprio potere di autodeterminazione in riferimento alle spese per il personale nell’anno 2015, sempre nel rispetto dei vincoli di legge a quel momento vigenti”.
L’art. 14, comma 9, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122 del 2010, ha disposto che tali disposizioni si applicano ‘a decorrere dal 1° gennaio 2011, con riferimento alle cessazioni verificatesi nell’anno 2010’.
2.2.- Al riguardo, si deve rilevare che questa Sezione, in riferimento a disposizioni che parametrano la riduzione alla spesa di personale all’ ‘anno precedente’, ha affermato, anche in riferimento a Comuni sottoposti al Patto di Stabilità, una siffatta possibilità di cumulo, ritenendo che si possano riportare all’anno successivo eventuali margini di spesa originati da cessazioni di personale non utilizzate nell’anno precedente (deliberazioni nn. 167/2011/PAR, 451/2012 e 18/2013/PAR di questa Sezione; cfr. Sezioni Riunite, in sede di controllo, deliberazione n. 52/CONTR/10). Tuttavia, in relazione a disposizioni che invece considerano un anno specifico come termine di paragone, dette pronunce hanno invece affermato l’opposto principio, dato che, in tali ipotesi, è il legislatore ad individuare un anno specifico come termine di raffronto (v. ancora deliberazioni nn. 167/2011/PAR e 18/2013/PAR di questa Sezione).
2.3.- Sulla base del tracciato quadro normativo e giurisprudenziale, si deve ritenere che a tali fini non sia necessario che l’ente locale proceda, anno per anno, ad uno specifico impegno delle somme liberate dal mancato impiego delle facoltà assunzionali residue determinate dalla disciplina vincolistica del turn-over (cfr. deliberazione n. 2/2012/PAR della Sezione regionale di controllo per la Basilicata).
Infatti, da un lato, l’impegno, che costituisce la prima fase del procedimento di spesa, postula, secondo l’art. 183, comma 1, del T.U.E.L., un’obbligazione giuridicamente perfezionata, mentre in virtù del blocco del turn-over (e del connesso progressivo cumulo delle facoltà assunzionali negli anni) l’assunzione potrebbe intervenire anche a distanza di tempo rispetto al momento in cui le risorse si liberano (ciò sia pure ammettendo una nozione ampia di obbligazione presupposta all’impegno, cfr. in tal senso la Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato di questa Corte, deliberazione n. SCCLEG/15/2012/PREV); l’assunzione, al limite, potrebbe anche non intervenire del tutto.
Ne consegue che la minore spesa per il personale verificatasi nell’anno, al termine dello stesso, si traduce in una economia che va a migliorare i saldi di finanza pubblica. Infatti, secondo l’art. 190, commi 2 e 3, T.U.E.L., ‘(l)e somme non impegnate entro il termine dell’esercizio costituiscono economia di spesa e, a tale titolo, concorrono a determinare i risultati finali della gestione’; esse non possono essere iscritte fra i residui passivi.
In tal modo si realizza la finalità stessa delle misure di contenimento della spesa di personale, rivolte, oltre a ridurre le rigidità di bilancio, a realizzare un intervento che, anche alla luce degli obblighi assunti dall’Italia in sede europea, abbia effetti positivi immediati sugli equilibri delle pubbliche finanze.
Verificatasi dunque la vacanza d’organico non sostituita secondo il coefficiente di turn over dell’anno, l’ente locale dovrà programmare in termini amministrativi la futura assunzione, che potrà però realizzarsi, nel rispetto della disciplina vincolistica delle assunzioni a quel momento vigente, laddove nell’anno dell’assunzione sia possibile iscrivere nel relativo bilancio la spesa.
Nel caso in cui il procedimento assunzionale non si perfezioni nell’anno nel cui bilancio preventivo è iscritta la previsione di spesa, potrà trovare applicazione, anche in via analogica, la disposizione di cui all’art. 183, terzo comma, ultimo periodo, del T.U.E.L., articolo secondo cui: a) ‘durante la gestione possono anche essere prenotati impegni relativi a procedure in via di espletamento’; b) ‘(i) provvedimenti relativi per i quali entro il termine dell’esercizio non è stata assunta dall’ente l’obbligazione di spesa verso i terzi decadono e costituiscono economia della previsione di bilancio alla quale erano riferiti, concorrendo alla determinazione del risultato contabile di amministrazione’; c) ‘(q)uando la prenotazione di impegno è riferita a procedure di gara bandite prima della fine dell’esercizio e non concluse entro tale termine, la prenotazione si tramuta in impegno e conservano validità gli atti ed i provvedimenti relativi alla gara già adottati’.
4.- Sulla base dei principi delineati, è possibile dare risposta anche al secondo quesito posto.
Peraltro, al riguardo, si richiama l’attenzione su quanto ora previsto – sia pure in via provvisoria, non essendo ancora intervenuta la necessaria conversione in legge – dall’art. 3, comma 5, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, in vigore dal 25 giugno 2014.
Secondo tale previsione – che ha anche abrogato l’art. 76, comma 7, del decreto legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008 e al contempo ha dettato nuovi vincoli per le assunzioni negli anni 2014 e 2015 – ‘(a) decorrere dall’anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile’.
Laddove il decreto legge sia convertito, il Comune istante dovrà infatti dare applicazione anche a tale ultima disposizione.
5.- Spetta al Comune di Rivolta d’Adda, sulla base dei principi espressi dalla giurisprudenza contabile, oltre che da questo stesso parere, valutare la fattispecie concreta al fine di addivenire, nel caso di specie, al migliore esercizio possibile del proprio potere di autodeterminazione in riferimento alle spese per il personale nell’anno 2015, sempre nel rispetto dei vincoli di legge a quel momento vigenti”.
La notizia è a cura di Monica Catellani.
